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　　从“融资平台”到“城市运营商”：十五五期间城投企业战略重构、转型路径与案例剖析

　　在“十四五”与“十五五”的历史交汇期，随着宏观经济从高速增长转向高质量发展、地方政府债务管理体系深化、以及新型城镇化进入新阶段，传统的城投企业（地方政府投融资平台）赖以生存的制度环境与市场逻辑已发生根本性变化。单纯依赖政府信用、以融资为核心职能、以基础设施建设为单一主营的模式难以为继。“十五五”时期将成为城投企业系统性战略重构与深度转型的关键窗口期。其转型不仅关乎自身生存发展，更直接影响地方经济的稳定与公共服务的有效供给。

　　· 理念转变： 核心定位由完成政府指令的“代融资、代建设”主体，转向主动发现城市需求、提供市场化服务的“投资、建设、运营、服务”一体化主体。

　　· 能力建设： 强化市场洞察、商业策划、精益运营、资本运作和风险管理能力，建立现代企业治理结构和市场化经营机制。

　　· 盘活存量： 对现有大量基础设施、公用事业、产业园区等资产进行专业化、市场化运营，提升现金流生成能力（如TOT、REITs等模式）。

　　· 城市更新与片区综合开发： 主导或参与老旧小区改造、低效用地再开发、TOD综合开发等。

　　· 产业投资与孵化： 围绕地方主导产业，通过产业基金、股权投资等方式，发挥“以投带引”功能，培育新动能。

　　· 数字智慧城市： 参与城市大脑、数据中心、智慧交通、智慧水务等新型基础设施建设与运营。

　　· 债务化解与结构优化： 通过债务重组、资产置换、合规转化等方式，压降成本、延长期限、优化结构。

　　· 资产证券化与资本运作： 大力推动基础设施公募REITs、类REITs、资产支持证券（ABS）等，实现“投资-建设-运营-盘活-再投资”的良性循环。

　　· 多元化融资： 从依赖银行贷款和债券，转向股权融资、产业基金、政策性金融工具等多渠道并重。

　　· 政企分离： 厘清与地方政府的权责边界，建立基于合约的规范化委托-代理关系，获得独立市场主体地位。

　　· 机制创新： 推行经理层成员任期制和契约化管理，实施市场化激励与约束机制，吸引专业化人才。

　　· 业务板块专业化： 按业务属性（如建设、水务、能源、置业、金融等）组建专业化子公司，形成“集团化管控、专业化经营”格局。

　　· 运营管理专业化： 引入行业先进的管理体系、技术标准和数字化工具，提升运营效率与服务品质。

　　· 以资本为纽带： 通过设立和运作产业基金，撬动社会资本，放大国有资本功能，实现“轻重资产分离”。

　　· 对接多层次资本市场： 推动优质业务板块或子公司上市，或通过收购上市公司实现资产证券化。

　　· 转型实践： 早已超越“融资平台”阶段，成功构建了“路桥、水务、环境、置业”四大核心业务板块。其转型关键在于：

　　· 资本运作： 积极参与公募REITs（如沪杭甬高速REITs的原始权益人之一），盘活存量资产。

　　· 功能拓展： 承担城市供排水、固废处理、黄浦江大桥隧道运营等民生保障核心职能，现金流稳定。

　　· 启示： 通过业务多元化和深度运营，建立强大的自我造血能力，成为城市不可或缺的基础服务支柱。

　　· “以投带引”战略： 通过旗下产投平台，以“国资领投”方式参与对京东方、蔚来汽车、长鑫存储等战略性项目的投资，带动重大项目落地，反哺地方产业与税收。

　　· 平台功能升级： 从传统基建平台，升级为“基础设施保障者”和“产业生态组织者”双重角色。

　　· 启示： 城投可以成为地方政府培育新兴产业、实现经济转型升级的有力抓手，其价值体现在对城市未来竞争力的投资上。

　　· 对于公益性强的项目公司： 明确为“政府授权投资建设单位”，专注于项目代建管理，财政给予规范补贴。

　　· 对于拥有可经营资产的公司： 改组为“城市运营公司”，负责停车场、广告位、农贸市场等资产的商业化运营。

　　· 盘活存量： 将符合条件的标准厂房、保障性租赁住房等资产打包，积极探索发行基础设施REITs或进行资产证券化。

　　· 启示： 对于大量区县级平台，系统性、分步骤地进行业务拆分与重组，聚焦现金流创造，是务实可行的转型起点。

　　“十五五”期间，城投企业的转型不再是“选择题”，而是关乎存续的“必答题”。成功的转型必须建立在 “战略清晰重构、业务深度运营、资本高效循环、治理全面市场化” 的基础上。未来，优秀的城投企业将不再是隐身在地方政府背后的融资主体，而是走向台前，成为推动城市高质量发展、提供优质公共服务、助力产业升级的现代化、专业化、价值化的“城市综合运营商”。这一过程充满挑战，但也孕育着从传统基建管理者蜕变为现代城市发展引领者的历史性机遇。各地城投需结合自身资源禀赋和地方发展战略，找准定位，勇于革新，走出一条符合自身特色的可持续发展之路。

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